Markkinaoikeus antoi ratkaisunsa Sarastian sidosyksikköasemasta

Milla Forsman

Blogit Julkiset hankinnat

02.04.2024

Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV) vei keväällä 2023 Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen henkilöstöhallinnon tukipalveluiden sidosyksikköhankinnan markkinaoikeuden arvioitavaksi. KKV katsoi markkinaoikeudelle tekemässään esityksessä, ettei Vantaan ja Keravan hyvinvointialue käyttänyt julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) edellyttämällä tavalla määräysvaltaa Sarastiaan[1]. Markkinaoikeus on 15.3.2024 antanut asiassa ratkaisunsa. Markkinaoikeus katsoo KKV:n esityksen mukaisesti, ettei Vantaan ja Keravan hyvinvointialueella ole ollut hankintalaissa tarkoitettua määräysvaltaa Sarastiaan, eikä hyvinvointialue siten ole voinut hankkia palveluita Sarastialta kilpailuttamatta.

Hyvinvointialue oli päätynyt hankkimaan palvelut Sarastialta moninaisten vaiheiden jälkeen. Jo syksyllä 2021 hyvinvointialueen valmistelutoimielin oli selvittänyt eri vaihtoehtoja toteuttaa sittemmin markkinaoikeuden arvioitavaksi päätyneet henkilöstöhallinnon tukipalvelujen hankinnat. Hyvinvointialue katsoi tuolloin, että mikäli henkilöstöhallinnon tukipalvelut olisi kilpailutettu kokonaispalveluhankintana, kilpailuttamisprosessi neuvottelumenettelynä määrittelyvaiheineen olisi kestänyt arviolta yhden vuoden ja käyttöönottoprojekti kuudesta kuukaudesta yhdeksään kuukauteen. Hyvinvointialueen näkemyksen mukaan sillä ei ollut syksyllä 2021 riittäviä valmisteluresursseja eikä aikaa kilpailutuksen läpiviemiseen. Kilpailutetun uuden järjestelmän käyttöönottoprojekti olisi ajoittunut juuri hyvinvointialueen toiminnan käynnistymisvaiheeseen, mikä olisi ollut huomattavan raskasta organisaation kannalta ja käytännössä mahdotonta. Hyvinvointialue teki lopulta päätöksen hankkia palvelut sidosyksikköhankintana Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymältä (HUS).

Huhtikuussa 2022 HUS kuitenkin arvioi, ettei se voikaan tarjota palveluita Vantaan ja Keravan hyvinvointialueelle vuoden 2023 alusta ja vetäytyi hankinnasta. Valmisteluaikaa ennen järjestämisvastuun siirtoa oli jäljellä enää kuusi kuukautta. Pystyäkseen järjestämään kriittiset henkilöstöhallinnon palvelut hyvinvointialue merkitsi 1.500 kpl Sarastian osakkeita ja päätti tehdä hankinnan sidosyksikkösuhteeseen vedoten Sarastialta.

Hankintalain 15 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla sidosyksikkösuhteen keskeisiin edellytyksiin kuuluu se, että hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa käyttää määräysvaltaa sidosyksikköön samalla tavoin kuin omiin toimipaikkoihinsa. Hankintalain 15 §:n 5 momentissa on asetettu lisäedellytyksiä hankintayksiköiden yhteisen määräysvallan käyttämiselle siten, että sidosyksikön toimielinten tulee koostua kaikkien hankintayksiköiden edustajista, hankintayksiköiden tulee voida yhdessä käyttää ratkaisevaa päätösvaltaa sidosyksikön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin, minkä lisäksi edellytyksenä on, että sidosyksikkö toimii määräysvaltaa käyttävien hankintayksikön etujen mukaisesti.

Markkinaoikeus tarkasteli määräysvaltakriteerin täyttymistä ensin hyvinvointialueen omistusosuuden näkökulmasta. Sarastian 22.12.2022 päivätyn osakasluettelon mukaan yhtiön osakkaina on ollut yhteensä 290 kuntaa, kuntayhtymää, hyvinvointialuetta ja muuta yhteisöä. Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen omistusosuus yhtiön koko osakekannasta oli siten 0,04 prosenttia. Markkinaoikeus katsoi, että Vantaan ja Keravan hyvinvointialueella oli osakkeidensa tuottaman äänimääränperusteella vähäistäkin pienemmäksi katsottava mahdollisuus vaikuttaa Sarastian strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin, kuten yhtiön hallituksen valitsemiseen, strategian vahvistamiseen tai yhtiön toiminnan muutoksiin.

Lisäksi markkinaoikeus arvioi hyvinvointialueen mahdollisuutta käyttää määräysvaltaa Sarastiaan erilaisten yhtiön toimielinten kautta. Sarastiassa osakkeenomistajan edustajia oli nimetty yhtiön hallitukseen, nimitysvaliokuntaan ja neuvottelukuntaan. Markkinaoikeus katsoi, ettei hyvinvointialueella   ollut todellista mahdollisuutta osallistua Sarastiaan kohdistuvan määräysvallan käyttämiseen yhtiön hallituksen kautta, sillä sen mahdollisuudet valita edes yhdessä muiden osakkeenomistajien kanssa (hallituksen) nimitysvaliokunnan jäseniä, olivat häviävän pienet ja ilman suurimpien osakkaiden myötävaikutusta jopa mahdottomat. Hyvinvointialueella ei ollut myöskään neuvottelukunnan kautta todellista mahdollisuutta osallistua määräys- tai päätösvallan käyttämiseen yhtiössä edes yhdessä muiden osakkeenomistajien kanssa. Vaikka tietyt kysymykset, kuten yhtiön strategian muu kuin teknisluonteinen muuttaminen tai oleellisesti uusien palveluiden lisääminen palveluvalikoimaan, edellyttivät neuvottelukunnan käsittelyä, hyvinvointialueen vaikutusmahdollisuudet asioihin olivat hyvin vähäiset. Kyseisten päätöksentekorakenteiden ei siten katsottu täyttävän hankintalain edellytyksiä: hyvinvointialue ei voinut kyseisten toimielinten kautta vaikuttaa tosiasiallisesti yhtiön toimintaan.

Sidosyksikkösuhteen ohella hyvinvointialue arvioi suorahankintaperusteiden soveltumista palveluiden hankintaan. Markkinaoikeus totesi vastoin KKV:n esitystä, että HUS:n ennakoimaton vetäytyminen oli hankintayksiköstä riippumaton ja ennalta-arvaamaton syy, joka oli aiheuttanut äärimmäisen kiireen eli hankintalaissa tarkoitetun suorahankintaperusteen. Sarastian kanssa solmitun sopimuksen katsottiin kuitenkin ylittäneen voimassaoloajaltaan sen, mitä olisi asiassa pidettävä ehdottoman välttämättömänä.

Markkinaoikeus määräsi hankinnan päättymään 12 kuukauden kuluttua markkinaoikeuden päätöksen lainvoimaiseksi tulosta. Lisäksi markkinaoikeus määräsi hyvinvointialueelle 1.000 euron suuruisen seuraamusmaksun. Seuraamusmaksun määrässä huomioitiin sidosyksikköaseman arviointiin liittyvä oikeudellinen epävarmuus. Markkinaoikeuden päätös ei ole vielä lainvoimainen, vaan osapuolilla on mahdollisuus hakea päätökseen muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Hyvinvointialue on tiedotteessaan ilmoittanut vievänsä asian korkeimman hallinto-oikeuden arvioitavaksi.

[1] Sarastia on kuntien, kuntayhtymien ja hyvinvointialueiden yhteisesti omistama palvelukeskus.